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深度解析丨读懂“养老机构公建民营模式”这一篇文章就...

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    [LV.2]偶尔看看I

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    发表于 2018-4-24 14:29:27 | 显示全部楼层 |阅读模式
    前言

    公办养老机构存在运作效率不高、功能错位、设施设备落后、服务质量较低等一系列问题,为满足快速增长的养老服务需求,对现有公办养老机构进行改革势在必行。公建民营是推动公办养老机构改革的重要方式之一,本研究就养老机构公建民营发展的背景、公建民营的内涵、公建民营的运作模式及地方实践、公建民营面临的问题与挑战等方面展开全面探讨和分析。在此基础上,提出推动养老机构公建民营健康快速发展的对策建议。

    (建议阅读10分钟)


    01class养老机构公建民营的4大特点
    全国老龄办副主任阎青春认为,“公建民营”是指在新建养老服务机构时,各级政府按照管办分离的发展思路,由政府出资,招标社会组织或服务团体去经办和管理运作,政府负责管理和监督。公办民营养老机构则是指已投入运营的公办养老机构,通过体制改革与创新,引入民间组织或企业进行管理和运作。

    公建民营养老机构作为未来公办养老机构改革的主要趋势,这一新型的养老机构运作模式具有自己本身的特点,可以归纳为如下4个方面:
    1.公建民营养老机构性质为非营利性。即便引入民间组织或企业进行管理运营,但是机构仍然不能以营利为目的,在入住价格和入住资格上要体现机构的福利性和公益性。
    2.公建民营养老机构收住对象以生活困难老人为主。已出台的国家及地方政策中也做出明确规定,要求公建民营养老机构优先收住“三无”、“五保”、失能、失独、高龄和贫困老人,确保这部分弱势老年群体的养老服务需求得以满足。同时,公建民营养老机构床位还应向社会其他普通老人开放。
    3.公建民营养老机构必须接受政府民政部门的监督和管理。社会组织或企业虽然取得了公办养老机构的经营权,但是机构的所有权仍归政府。因此,公建民营养老机构对口的民政部门会定期就机构的运营管理开展监督和评估,确保机构运作符合政府部门的要求。
    4.公建民营养老机构应按市场化方式进行运作。与公办公营养老机构由政府包管包办不同,公建民营养老机构需要通过运营管理实现自我的可持续发展。为支持公建民营养老机构持续稳定发展,政府依据相关标准给予建设补贴、床位补贴和运营补贴。
    02class养老机构公建民营的3大模式及其特点
    一些地区已经或者正在实施养老机构“公建民营”运作模式,也探索出了几条有代表性的“公建民营”模式的发展路径,如委托经营、租赁经营和BOT模式。

    1.委托经营
    (1)内涵
    委托经营是指政府将新建的公办养老机构通过签订契约或合同的方式委托民间组织或企业负责运营,分为全部委托和部分委托。委托经营使政府实现了养老服务“生产者”和“提供者”相分离。这种模式的主要特征是经营权同所有权相分离,但经营者与所有者的根本利益则是一致的。
    (2)案例——北京汇晨老年公寓
    北京汇晨老年公寓采取委托经营方式实现了公办养老机构民营化运作。2007年,北京市民政局下属的汇晨老年公寓正式建立,通过公开招投标方式,北京汇晨阳光投资管理有限公司成功中标。该项目是由北京市政府出资建设,由汇晨阳光负责运营的养老项目。该公寓的用地性质属于划拨用地,老人无法购买只能以租赁的形式入住。
    目前,汇晨老年公寓已经是北京市公建民营养老机构的代表。在运营体制上,汇晨老年公寓由私人企业经营公办福利性养老机构,进行了大胆创新和突破。在服务能力上,汇晨按照国际标准规范配备养老设施和服务人才,确保高水准的服务质量。
    (3)特点
    与企业的委托经营不同,养老机构的委托经营不以追求利润最大化为目标,以实现社会效益为目的。因此,公建民营养老机构的持续健康运营需要专业水平较高的管理团队,从而实现政府公共投入的高效运作,达到养老机构公建民营的目的。
    2.租赁经营
    (1)内涵
    租赁经营是指政府将公办养老机构的场地及设施租给民间组织或企业使用并收取租金的经营方式。这种方式中,政府有权规定机构的经营方向和目标,民间组织或企业负责机构的经营管理,并向政府缴纳租金。
    (2)案例——湖北枝江市社会福利院
    湖北枝江市社会福利院通过租赁方式实现养老机构公建民营。枝江市社会福利院是一家公办社会福利机构,于1997年动工兴建,2000年7月投入使用,工程总投资400余万元。最初几年,该机构面临着老人入住率低、房屋设施闲置、管理水平低、服务质量差、单位效益低等问题。
    2002年,为了有效地解决养老社会福利服务供需严重失衡的矛盾,枝江市社会福利院着手探索福利院的体制改革,实行“一院两制”的管理模式,即将院内一部分公寓楼对外租赁经营,一部分由社会福利院经营。后来又将福利院整体租赁经营,实现公建民营,营运市场化的发展路径,使公办福利机构走向市场。公建民营后,先前运营过程中存在的问题逐渐解决,取得良好经济效益和社会效益。
    枝江市社会福利院租赁经营采取公开招标方式,确定招标条件,严格招标程序。为确保福利院有序运营,民政部门设立专人负责对福利院运营进行监督管理。同时对资产归属、租金缴纳、利润分配、经营管理等方面做出明确规定。
    (3)特点
    在租赁经营模式中,民间组织或企业在一定时期内获得使用养老机构场地和设施设备的特定权利,但是机构所有权仍归政府。租赁期内,承租方负责场地及硬件设施的维护责任,营利不用按比例分给相关政府部门。由于要定期缴纳租金,对于承租方而言,如果机构不能实现营利,就要面临亏本运作的风险。
    3.BOT模式
    (1)内涵
    BOT是指民间资本或私人资本参与公共基础设施建设,向社会大众提供公共服务的一种资本投资运作方式,包括建设(Build)、经营(Operate)、移交(Transfer)三个过程:建设—经营—转让。当特许经营权期满时,公共基础设施须上交政府。即是说,民间力量和政府共同建设养老机构,由民间组织负责运营,权限到期,养老机构需要无偿转交给政府。
    (2)案例——武汉市第二社会福利院
    武汉市第二社会福利院是由政府和企业合作建设的代表。2011年3月20日,武汉市二福和武汉美联地产合作共建一家养老院。该项目由政府和私人资本合办建设,养老院土地由武汉二福提供,美联地产负责资金投资,采取BOT模式运作。养老院建成后,武汉美联集团负责运营管理,20年特许期后,政府收回该养老院,这是武汉市首家BOT模式运作的公建民营养老院。采取BOT模式建设养老机构,一大优势就是可以将民间资本引入养老行业,弥补政府资金的不足。
    (3)特点
    BOT运营模式既可以减轻政府的财政投入负担,也可以引进社会资本的参与,有利于整合资本资源,提高养老机构的运作效率。然而,由于社会资本的逐利性,因此参与机构建设的各方可能存在利益冲突,融资存在困难。此外,这种运作机制不够灵活,难以实现管理的创新。政府在特许期内对机构的控制权会大大降低,不利于公建民营养老机构福利性和公益性目标的实现。
    03class养老机构公建民营面临的3大问题与3大挑战
    部分地区早在本世纪初已开始探索养老机构公建民营模式发展,规模化的发展目前尚未形成,但是为数不多的实践案例已经显示出这种模式存在的问题和实施过程中面临的挑战。

    (一)存在问题
    1.从运营方看,部分经营者过分追求利润,从而导致机构的福利性和公益性大大削弱。另外,为了减少运营风险和便于管理,一些公建民营养老机构存在拒收重度失能老人的事件。这些现象的存在严重背离了公建民营养老机构的功能定位和职责,使真正需要养老机构服务需求的老人难以获得养老服务。
    2.从监管方看,对于不少的基层政府而言,尤其是在经济欠发达地区,政府多抱有甩包袱的心态,对公建民营养老机构监管不力,这些机构的服务质量和运营性质难以得到规范。同时也会因为政府责任意识不明确而削弱政府实施有效监管的能力。
    3.从操作过程看,目前国家及地方尚未就公建民营出台相关的法律法规和实施细则,一些社会组织或涉老企业为中标,不惜使用拉关系、潜规则、走后门等非正常手段,扰乱正常的运作秩序,导致真正有资质并且致力于服务老人的机构难以赢得机会,进一步加剧竞争的不公平。
    (二)面临的挑战
    1.公建民营养老机构普遍资金紧张是不可否认的事实,数目不小的租金对不少刚接手的养老机构来说是一项沉重的财政负担。
    2.公建民营养老机构服务质量有较大的提升空间。相关调查显示,公建民营养老机构入住老人对各项服务的满意度均低于公建公营养老机构。因此,对于公建民营养老机构来说,服务质量和运营效率同等重要。
    3.公建民营养老机构管理和服务团队资质有待提升。当前,各地区都在大力推行养老机构公建民营改革,不少的社会组织和企业竞相投标,由于现阶段政府缺乏严格具体的标准,一些缺乏养老服务机构管理和运营能力的企业中标,导致机构管理和服务水平不高。
    04class推进养老机构公建民营发展的4大对策
    针对上述公建民营养老机构存在的问题和面临的挑战,本文拟从法律法规建设、透明运作、加强监管、政策优惠等几个方面提出建议:

    (一)尽快出台规范公建民营养老机构的法律法规
    国家层面尽快出台公建民营养老机构改革的法律法规、标准和规范,对机构性质、职能定位、操作规程进行详细规定。同时,政府对于公建民营过程中存在的收费、盈利标准、补贴标准等也应做出明确规定。尽量避免公建民营运作中继续出现不公平、服务对象偏差、管理不规范等问题。
    (二)坚持公开透明,严格把关评审程序
    实施公建民营,应一律实行公开招投标,明确双方责任,确保国有资产不流失。在评审程序上,应坚持公开透明原则,各个环节做到公平公正,保证有序竞争。
    (三)政府加强监管,确保养老服务质量和运营效率
    公建民营机构虽然是引入社会力量进行管理、服务及运营,但是政府也应该担起自己的职责,不能有甩包袱的心态,真正充当宏观指导、监督管理的角色,切实提高公共养老服务资源的使用效率。
    (四)进一步加大对公建民营养老机构的扶持力度,提高税收优惠政策和财政补贴
    公建民营养老机构要兼具公益性和商业性,才能确保长期可持续发展。政府应该允许公建民营养老机构保持微利,同时加强政策优惠,提升机构本身的经济实力和服务能力,有利于推动公建民营养老机构健康快速发展,满足更多弱势老人的养老服务需求。(来源行政管理改革。本文略有删改。著作权归原作所有)

    公办养老机构下一步如何走?点击蓝色链接这个政策告诉你—

    权威发布|民政部、发改委第二批公办养老机构改革试点工作通知


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